金融稳定专门法立法工作加速推进

4月6日，人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《金融稳定法（草案征求意见稿）》），向社会公开征求意见。《金融稳定法（草案征求意见稿）》共六章48条，对金融风险的事前防范、事中化解、事后处置作出了全流程全链条制度化安排。

“这是一部金融稳定的专门法。防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。金融风险的突发性、外溢性、复杂性、关联性强，一旦发生传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响。从国际实践来看，近年来，主要发达经济体普遍出台专门立法，加强金融稳定制度建设，如美国的多德—弗兰克法案、德国的《金融稳定法》。”专家分析认为，目前，我国《商业银行法》《证券法》《保险法》等现有法律法规从行业监管的角度不同程度地规定了金融风险防控的内容，但总体上受制于行业立法的定位，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款也较为原则，有的方面还缺乏制度规范，难以有效满足防范化解金融风险的需要。从国内实践来看，前期防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛，金融稳定基础更加牢靠。加快制定金融稳定法，可及时将攻坚战的成熟做法上升为法律制度，补齐现有制度中的短板弱项，为应对未来各类金融风险挑战奠定法律基础，维护金融业持续健康平稳发展。

人民银行在《金融稳定法（草案征求意见稿）》起草说明中表示，有必要制定金融稳定法，加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。有必要制度先行、未雨绸缪，建立权威高效的金融风险防范、化解和处置机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

  健全维护金融稳定的工作机制

维护金融稳定需要建立权威高效、协调有力的工作机制，压实各方责任，推动各方履职尽责、密切配合，形成维护金融稳定的工作合力。

对此，《金融稳定法（草案征求意见稿）》强调坚持党对金融工作的集中统一领导，规定由国家金融稳定发展统筹协调机制（即国务院金融委）统筹金融稳定和改革发展，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作，重大事项按程序报批。在职责分工上，《金融稳定法（草案征求意见稿）》要求金融管理部门、发展改革、财政等成员单位和地方政府在金融委统筹指挥下，依法履行金融风险防范化解处置职责，密切协同配合，落实金融委工作部署。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行职责，发挥市场化、法治化处置平台作用。

“前期处置实践表明，部分中小金融机构公司治理失效、经营模式粗放以及部分股东和实际控制人滥用控制权、违法违规占用金融机构资金，是导致金融风险发生的重要原因，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需进一步落实和强化。”起草说明提出。

因此，在风险防范阶段，《金融稳定法（草案征求意见稿）》强化金融机构审慎经营义务，明确金融机构主要股东、实际控制人应当具备法律法规规定的资质条件，遵守股东准入管理、行为准则等监管要求。同时健全风险监测预警机制和重大金融风险报告制度，加强宏观审慎政策和微观审慎监管的协同，实现风险早发现、早干预。

在风险化解阶段，《金融稳定法（草案征求意见稿）》要求金融机构主动采取措施及时化解风险，金融管理部门、存款保险机构及时依法依职责采取早期纠正措施，发挥地方政府化解区域金融风险的作用。

在风险处置阶段，《金融稳定法（草案征求意见稿）》压实被处置机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，明确金融管理部门、其他有关部门和地方政府的责任分工。建立权责利匹配、公平有序的处置资金安排，完善处置措施。

   明确建立金融稳定保障基金

今年的《政府工作报告》首次提出设立金融稳定保障基金。在《金融稳定法（草案征求意见稿）》中，金融稳定保障基金的面纱得以揭开。《金融稳定法（草案征求意见稿）》明确了金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成，是用于国家处置重大金融风险的后备资金。

从国际上看，以美国有序清算基金、欧盟单一处置基金为代表，主要发达经济体也设立了类似功能的金融稳定保障基金。专家认为，设立金融稳定保障基金，增强化解处置重大金融风险的资源供给，有利于织密织厚金融安全网。

那么，金融稳定保障基金与存款保险基金、行业保障基金等之间有何关系与不同？起草说明提出，金融稳定保障基金用于具有系统性影响的重大金融风险处置，存款保险基金和行业保障基金侧重于常规金融风险处置，也在重大金融风险处置中先于金融稳定保障基金发挥作用，二者双层运行、协同配合，共同构成我国金融安全网的重要组成部分。根据《金融稳定法（草案征求意见稿）》，国家金融稳定发展统筹协调机制（即国务院金融委）负责认定风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险。

按照权责利匹配、公平有序原则，《金融稳定法（草案征求意见稿）》全面规定了金融风险处置过程中资金池的来源和资金使用顺序：首先要求被处置机构积极自救化险，主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法履行自救义务。同时调动市场资金参与被处置机构的并购重组，发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。危及区域稳定且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，依法动用地方公共资源；重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。

专家表示，2008年以来，国际组织和主要经济体均强调，处置风险要先由金融机构自救纾困，后采取外部救助，减少对公共资金的依赖。《金融稳定法（草案征求意见稿）》的上述规定坚持了这一原则，有利于切实防范道德风险，严肃市场纪律。

 建立市场化法治化的风险处置机制

《金融稳定法（草案征求意见稿）》列举了一系列处置措施和工具，包括：依法对被处置机构实施促成重组、接管、托管等，行使被处置金融机构的经营管理权；向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债；设立过桥银行、特殊目的载体承接被处置金融机构的业务、资产和负债；暂停合格金融交易的终止净额结算；责令更换对风险发生负有主要责任的董事、监事、高级管理人员及其他责任人员，追回绩效薪酬；被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股；中止被处置金融机构向境外汇出资金，要求被处置金融机构调回境外资产；处置系统重要性金融机构的，要求所属集团的境内外机构提供必要支持，维持关键金融服务和功能不中断；法律、行政法规或者国务院批准的其他处置措施。

金融风险的外溢性、突发性强，对风险处置工作的时效性要求高，有必要给予处置部门相应的法律授权，使其能够根据具体情境采取必要措施，高效有序处置风险，维持被处置机构的关键金融服务和功能不中断，防止风险传染蔓延造成更大破坏性影响。例如，《金融稳定法（草案征求意见稿）》规定将被处置机构的资产负债整体转移给第三方机构或过桥银行承接的，金融管理部门基于应急处置的需要，可以采取公告方式通知债权人以及相关利益主体，以保持金融服务功能不因风险处置而中断，保障被处置机构客户、债权人等利益主体的合法权益，也避免迟滞风险处置进程，导致损失进一步扩大。

同时，《金融稳定法（草案征求意见稿）》明确债权人和相关利益主体“通过风险处置所得不低于破产清算所得”这一原则。

此外，《金融稳定法（草案征求意见稿）》对违法违规行为强化责任追究。明确对导致金融风险发生、蔓延的违法违规行为予以问责，依法追究法律责任。规定金融机构及其主要股东、实际控制人在金融风险形成和处置中的违法违规行为及其相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对公职人员的失职渎职行为，依法给予处理处分，构成滥用职权、玩忽职守等犯罪的，依法追究刑事责任。