用好“异地执法”破解“宽松软虚”——山东省应急管理系统执法改革侧记

“请把这几个工人的特种作业证找出来。”近日，来自山东省东营市的异地执法组来到位于滨州市下辖邹平市的一家机械制造企业开展检查。“哎呀，这几名工人的特种作业证实在是找不到了。”该企业的相关负责人支支吾吾，最终也拿不出这几名工人的作业证。东营市的异地执法人员在该企业共发现问题15项，拟立案违法行为3项。其中，张某某、张某未取得高压电工证从事电工作业，郝某某未取得登高作业证在该企业雨棚区从事登高作业。

“此次异地执法分为鲁中、鲁东、鲁南、鲁西北4个片区，成立15个执法组同时开展，重点针对硝酸铵、硝化、过氧化等危险化学品企业以及边坡超100米的金属非金属露天矿山和排土场。同时，聚焦工贸企业电气焊作业和劳动密集型工业企业安全出口，突出企业主要负责人依法履职，强化严格执法。省应急管理厅成立4个督导组开展巡回督导。截至目前，已检查企业136家，发现问题1581项，拟立案处罚违法行为188项。”山东省应急管理厅安全生产执法局副局长付军绍说。

为有效破解“人情执法”、执法“宽松软虚”等问题，山东省应急管理系统把异地执法作为推动“两个切实”的有效抓手，坚持凡检查必执法、凡执法优先采用异地执法方式，不断创新思路、强化措施，以高质量异地执法带动隐患排查整治和监管执法质量整体提升。

自2022年以来，山东省先后组织开展11次省级安全生产异地执法活动，共检查企业15.9万余家次，查处违法行为69.8万余项，立案3.3万余起，办理安全生产行刑衔接案件107起，有力打击了各类非法违法行为。

创新方式 建四种模式

为精准化开展异地执法，山东省应急管理系统通过实践对异地执法的方式加以细化，从扩大执法覆盖面、保障执法有实效、提升全省执法水平等方面，创新探索出全域性异地执法、区域性异地执法、示范性异地执法以及帮扶式异地执法四种摸式。

全域性异地执法，即针对重点时段、重要时期，山东省应急管理厅选派处级干部带队，从全省抽调执法人员、安全专家，16个市全部打乱，随机搭配、异地组队，每年至少开展1次全域性异地执法；区域性异地执法，即将16个市划分为4个片区，每片区采取轮值方式选出1个市牵头组织，每半年至少开展1次区域性异地执法，省应急管理厅组成督导组同步指导协调；示范式异地执法，即采取“带两市帮一县”的省市县联合执法模式，每月选取1个至2个执法薄弱县开展示范式异地执法；帮扶式异地执法，即对于执法工作薄弱地区，由省应急管理厅带队，抽调执法力度较强市的执法人员，每季度开展1次，每年帮扶4个执法薄弱市。

规范程序 提升执法质效

通过统一异地执法标准流程，强化执法标准化、规范化建设，山东省有效解决了执法检查“宽松软虚”等问题。

检查开始前，执法组召开动员会议，部署执法任务，对参加人员进行集中培训，严格标准尺度，明确任务分工，切实提升执法队伍发现和解决问题的能力；检查过程中，执法人员严格按照“启动会＋现场执法检查＋总结会”“企业主要负责人＋安全管理人员＋岗位操作员工全过程在场”和“执法＋专家”的执法模式，开展“说理式”执法，注重法律适用答疑解惑，为企业提供安全咨询和整改指导；检查结束后，执法人员总结执法情况并进行通报，要求相关市对同类企业开展执法检查，消除同类问题隐患，做到“检查一家企业、提升一个行业”。

同时，为了防止执法文书制作不规范，该省应急管理厅还建立了统一的安全生产执法信息平台。“使用一个平台统管全省执法，系统自动生成执法文书编号，不允许各级自设文号。”付军绍介绍。在执法信息平台的“安全生产异地执法”功能模块中，可以清晰地看到异地执法的全部活动。执法完毕，执法人员在该模块填录信息，系统平台自动生成检查问题移交表，同时，逐项列明相关法律依据和标准依据。

通过这个平台，执法检查、问题移交、执法统计实现全流程信息化管理，异地执法的全过程也实现可追溯。“通过对系统内执法数据进行分析，随意、任性执法可能存在的地区一览无余，可以对其实施异常执法监测预警。”相关人员介绍说。

严惩重罚 倒逼企业整治

“突出企业主要负责人，带动全员安全生产岗位责任落实，切实提高企业隐患排查和整改质量。这是我们开展执法活动一直遵循的准则。”付军绍说。

针对异地执法发现的问题，执法人员会在逐项明确处置意见后，建立“一企一册”整改档案，交由属地应急管理局落实，这就有效避免了“人情执法”的出现。对排查整治不力导致重大事故隐患依然存在或者发生事故的，执法人员将对企业和企业主要负责人实行“一案双罚”。

情况复杂案件或者属地未落实处罚的案件，由该省应急管理厅进行督办或者直接实施行政处罚，确保问题隐患整改、违法行为处罚、处罚信息公示“三个到位”，实现执法检查和行政处罚“两个闭环”管理。对违法行为或事故隐患逾期未整改或整改不到位的，以及同一违法行为或事故隐患屡查屡犯的，一律依法从重处罚。对排查隐患走过场、发生重大生产安全事故的，一律依法顶格处罚。

2022年以来，山东省办理较大数额处罚案件7500余起，占比22.5％，对3700余名企业相关负责人实施了行政处罚。

完善机制 强化工作保障

纷繁复杂的生产作业流程以及新兴行业产业不断出现的现状，导致对执法工作专业度的要求日渐提高，需要执法队伍里有行家里手，执法队伍外有专家辅助。

为此，山东省应急管理厅为了保障异地执法工作有实效，建立完善了执法骨干和专家参与机制、经费保障机制、监管执法协同机制等三大机制。

该省应急管理厅组建应急管理执法骨干智库和执法检查专家库参与异地执法，发挥骨干典型带动和专家技术优势，严格执法程序，补齐专业短板。同时，在省市县三级应急管理部门均建立异地执法经费保障渠道，经费列入本部门年度预算，保障异地执法期间车辆、装备、食宿等的需要。此外，异地执法持续强化各级业务监管机构和执法机构的协作配合，将业务监管和执法检查紧密融合，对企业全方位“把脉问诊”，形成监管执法合力。

通过常态化实施异地执法，山东省逐步形成了全省执法“一盘棋”的格局，有力提升了市县执法队伍业务素质，有效破解了“人情执法”、惯性执法、随意执法和执法“宽松软虚”等问题，有效推动了“从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题”。

下一步，山东省将聚焦重点事项，突出重大隐患，紧盯“关键少数”，精准开展执法工作。据介绍，该省应急管理厅正在抓紧制定动火等危险作业、外包外租、全员教育培训、应急预案和演练、重点制度措施落实等5类重点事项共性检查表；通过进一步明确检查内容、检查方式、检查依据、处罚依据、问题示例等基本要素，推动检查流程标准化、检查内容标准化、隐患整改标准化，解决隐患排查泛化虚化、基层和企业“不会查、查不出隐患”等问题。

该省还将集中公开曝光一批典型违法案例，始终保持严厉打击违法违规行为、执法利剑高悬的高压态势，持续向社会释放“应急执法在行动”的强烈信号，通过严格规范精准执法倒逼企业主体责任落实，以高质量安全服务经济社会高质量发展。